FERMO AMMINISTRATIVO, GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO

Cassazione , SS.UU. civili, sentenza 31.01.2006 n° 2053

L'opposizione al fermo amministrativo di un veicolo e' giurisdizione esclusiva del giudice ordinario.

Le Sezioni Unite lo stabiliscono prendendo in considerazione la collocazione delle norme sulla riscossione coattiva delle imposte e quelle particolari sull'espropriazione di beni mobili registrati.

Da queste norme si ricava che "il fermo amministrativo di beni mobili registrati del debitore d’imposta è preordinato all’espropriazione forzata"; "il rimedio s’inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale", segnato dalle seguenti tappe: l’iscrizione del credito a ruolo; la notificazione della cartella di pagamento; la possibilità di iscrivere il fermo nei registri mobiliari, l'inopponibilità al concessionario degli atti dì disposizione successivi del bene.

Dal fatto, quindi, che il fermo amministrativo sia un atto funzionale all’espropriazione forzata si ricava che "la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativa si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme, consentite dal vigente articolo 57 del citato Dpr 602/73, dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi."

Altro motivo per cui in questa materia non ricorre la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e' che, "con la richiesta di trascrizione nei registri mobiliari del fermo amministrativo, il concessionario non esercita alcun potere di supremazia in materia di pubblici servizi che, alla luce della pronuncia della Corte costituzionale 204/04, giustifichi questa forma di giurisdizione amministrativa."

La Corte, ritenuto in fatto quanto segue

1. Il (…) e l’avv. (…), con ricorso del 22 maggio 2004, hanno impugnato davanti al tribunale amministrativo regionale del Lazio e nei confronti della Spa Banca Monte dei Paschi di Siena concessionaria per la riscossione per la provincia di Roma, del Ministero delle entrate e delle Finanze e dell’Agenzia delle entrate, i seguenti provvedimenti: nota del Concessionario avente ad oggetto la comunicazione preventiva di fermo amministrativo; circolare 221/99 del Ministero dell’economia e risoluzione 64/2002, nella parte in cui con detti atti era autorizzata l’emissione di decreti di fermo amministrativo ed era approvata la procedura seguita dal concessionario della riscossione; tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti anteriori e successivi, con i quali erano stati autorizzati i modelli di comunicazione del fermo amministrativo, e la procedura di iscrizione dello stesso, chiedendone l’annullamento previa sospensione.

2. Il tribunale amministrativo, con ordinanza del 23 giugno 2004, ha accolto l’istanza di sospensione.

Il ministero dell’Economia e finanze, l’Agenzia delle entrate e il Concessionario hanno impugnato l’ordinanza davanti al Consiglio di Stato, chiedendo l’annullamento.

3. Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 13 luglio 2004, ha rigettato l’appello ed analoga sorte ha avuto l’appello proposto dal Concessionario, anch’esso rigettato con ordinanza del 19 luglio 2004.

4. Il Ministero dell’Economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate hanno proposto istanza per il regolamento della giurisdizione, chiedendo che sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore dì quello ordinario.

Il (…) e l’avvocato (…) hanno resistito con controricorso ed il primo ha depositato memoria.

L’altro intimato, spa Monte dei Paschi di Siena non ha svolto attivita' difensiva.

Ricorrendo una delle ipotesi di cui all’articolo 375 cod.proc.civ., gli atti sono stati rimessi al P.M. per le sue conclusioni sulla controversia e che il Pubblico Ministero ha concluso chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Considera in diritto

5. Ammissibilita' dell’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione.

5.1. L’ammissibilita' dell’istanza dì regolamento preventivo di giurisdizione è contestata sotto i seguenti profili: a) qualunque decisione (di rito, cautelare o di merito) emanata dal giudice presso il quale il processo e' radicato ha efficacia preclusiva del regolamento preventivo dì giurisdizione; b) la preclusione opera non dal momento della pronuncia del giudice del merito, ma da quello precedente in cui la causa e' discussa e trattenuta per la decisione; c) nella specie, l’istanza di regolamento non era ricevibile perché tardiva rispetto all’udienza di discussione e passaggio in decisione della controversia cautelare.

Le questioni non sono fondate.

5.2. Il Collegio non ignora che, alla stregua del consolidato orientamento di questa Corte qualsiasi decisione emanata dal giudice presso il quale il processo e' radicato, sia attinente al merito, sia concernente questioni di carattere processuale, non escluse quelle inerenti alla giurisdizione, impedisce il ricorso a tale istanza (Cassazione, Su 298/99; 58/2000; 1205/00).

5.3. Una decisione di questo tipo, nondimeno, non può essere individuata nell’ordinanza del 13 luglio 2004, emessa nel giudizio di natura cautelare con la quale il Consiglio di Stato, pronunciando in sede d’appello sulla domanda incidentale di sospensione dell’efficacia degli atti impugnati, ha confermato il provvedimento di sospensione adottato dal Tribunale Amministrativo Regionale.

Le misure cautelari adottate nel processo amministrativo, infatti, presentano in forma accentuata il carattere della strumentalita', com’e' reso palese dal testo dell’articolo 21 della legge 1034/71, nella parte in cui la norma fa riferimento alle misure cautelari che, secondo le circostanze, possono risultare le più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso.

5.4. La decisione impugnata è stata adottata esclusivamente con riferimento all’istanza cautelare; pertanto, e' priva di carattere decisorio e non impedisce la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, perche' non e' idonea ad assumere forza di giudicato, come queste S.U. hanno gia' ritenuto con le sentenze 7628/87; 10378/96; 6228/97; 11351/98; 138/99; 105/01; 6954/03; 5052/04.

La conferma di questi principi si e' avuta con la recente decisione 8212/05 di queste S.U., secondo la quale la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il Consiglio di Stato abbia provveduto, in sede di appello cautelare, sulla richiesta di sospensione degli atti impugnati dì fronte al Tribunale Amministrativo Regionale, dinanzi al quale penda un giudizio di merito, giacché il provvedimento reso sull’istanza cautelare è privo di carattere decisorio e non è idoneo ad assumere forza di giudicato, anche ove, ai fini della pronuncia, abbia risolto, in senso negativo od affermativo, una questione attinente alla giurisdizione.

Il Collegio condivide il principio, dal quale ricava l’ulteriore conseguenza che nel regolamento preventivo di giurisdizione proposto in ambito cautelare non ha rilevanza l’avvenuta decorrenza di termini, giacche' in esso non v’è decisione di merito emanata dal giudice presso il quale il processo è radicato.

6. Ammissibilita' dell’istanza di regolamento della giurisdizione sotto altro profilo.

6.1. L’ammissibilita' dell’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione è stata negata anche sotto il profilo dell’estraneità del Ministero ai fatti di causa; estraneita' determinata dalla disposizione contenuta nell’articolo 1, primo comma, lett. q) del D.Lgs 193/01, che devolverebbe esclusivamente al concessionario la competenza ad emettere i provvedimenti di fermo amministrativo, senza condizionamenti ad opera dell’amministrazione pubblica.

Neppure questa eccezione e' fondata.

6.2. Basta considerare che la fattispecie oggetto di questo giudizio e' caratterizzata da provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione, dei quali e' stata disposta la sospensione dell’efficacia.

7. La questione della giurisdizione.

7.1. Il ministero dell’Economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate sostengono che la competenza nella materia spettava all’autorità giudiziaria ordinaria e non al giudice amministrativo.

A questa conclusione i ricorrenti pervengono sostanzialmente sulla base delle seguenti considerazioni:

a) il provvedimento di fermo amministrativo si caratterizza come misura cautelare diretta a creare le condizioni per l’utile seguito di una procedura esecutiva: quindi esauriva la sua funzione nella conservazione di un credito e, pertanto, non poteva essere inquadrato come provvedimento amministrativo;

b) la conferma della enunciata natura del fermo amministrativo di cosa mobile registrata si ricava dalla disciplina del rimedio contenuto nell’articolo 86 del Dpr 602/73, collocato nel Capitolo di detta legge relativo alle disposizioni in materia dì espropriazione dei beni mobili registrati. Cio' comporta che, quando il fermo e' disposto, la procedura di esecuzione forzata esattoriale si considera iniziata, in deroga alle disposizioni sull’espropriazione forzata disciplinata dal cod.proc.civ., le quali presuppongono il pignoramento come atto di inizio dell’esecuzione forzata;

c) dopo le modifiche apportate dal D.Lgs 193/01 all’articolo 86 del Dpr 602/73, il rimedio del fermo amministrativo s’inserisce ancor dì più nell’ambito del procedimento di esecuzione forzata esattoriale, esprimendosi come un sostanziale ampliamento delle facoltà di tutela del credito azionato dal Concessionario, la cognizione del quale appartiene al giudice ordinario;

d) la richiesta di iscrizione del fermo amministrativo presso il Pubblico Registro automobilistico non è indicativa dell’esercizio di un potere autoritativo da parte del gestore dì pubblico servizio, tale da giustificare la ricorrenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

7.2. Per sostenere la tesi dell’appartenenza della controversia alla giurisdizione amministrativa, i controricorrenti sostengono che il provvedimento di fermo non ha natura esecutiva, bensì di provvedimento amministrativo con il quale la pubblica amministrazione cede i suoi poteri autoritativi dì riscossione dei propri crediti ad un concessionario. A queste considerazioni di ordine generale aggiungono che, nella fattispecie, non esisteva un regolamentare fermo amministrativo, ma soltanto provvedimenti dell’Amministrazione, come la comunicazione preventiva del fermo, le circolari o le risoluzioni ministeriali, che sono atti generali con i quali la stessa Amministrazione organizza la cessione a terzi del servizio della riscossione.

8. La soluzione del problema della giurisdizione richiede che sia passata in rassegna la legislazione In tema di fermo amministrativo, perché attraverso di questa e' chiarita la natura e l’efficacia del fermo amministrativo di bene mobile registrato.

8.1. In epoca recente il fermo amministrativo compare nella legislazione con l’articolo 91 bis del Dpr 602/73, secondo il quale, qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti in pubblici registri, la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo […] La norma conteneva pure disposizioni concernenti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione del fermo.

La disposizione sul fermo amministrativo, prima sostituita dall’articolo 16 primo comma del D.Lgs 46/1999, poi dall’articolo 1 lett. q) del D.Lgs 193/01, ora si legge nel vigente articolo 86 del citato Dpr 602/73, rubricato fermo di beni mobili registrati.

La nuova norma stabilisce che, decorso inutilmente il termine di cui all’articolo 50 comma 1 (di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento: ndr), il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore (…) iscritti in pubblici registri (primo comma) e che il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nel registri mobiliari (... ) (secondo comma).

8.2. Dalla collocazione delle norme ora citate (entrambe nel titolo II sulla riscossione coattiva delle imposte e la più recente nel Capo III contenente disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati), si ricava che il fermo amministrativo di beni mobili registrati del debitore d’imposta è preordinato all’espropriazione forzata.

Ne fa fede il fatto che il rimedio s’inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale, il quale è segnato dalle seguenti tappe: l’iscrizione del credito a ruolo (articolo 49 del Dpr 602/73); la notificazione al contribuente della cartella di pagamento al fine della decorrenza del termine dilatorio per l’inizio dell’esecuzione (articolo 50 dello stesso Dpr); la possibilita' di iscrivere il fermo nei registri mobiliari (articolo 51 del medesimo decreto) per sottrarre il bene sia alla circolazione naturale secondo il disposto dell’articolo 214 comma ottavo del codice della strada, sia a quella giuridica attraverso la inopponibilità al concessionario degli atti dì disposizione successivi del bene, secondo il disposto dall’articolo 5, primo comma, del Dm 503/98.

Il fermo amministrativo, dunque, e' atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria ex articolo 77 del citato Dpr 602/73.

Se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativa si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme, consentite dal vigente articolo 57 del citato Dpr 602/73, dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi.

8.3. Si deve aggiungere che nella materia non ricorre neppure la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacché, con la richiesta di trascrizione nei registri mobiliari del fermo amministrativo, il concessionario non esercita alcun potere di supremazia in materia di pubblici servizi che, alla luce della pronuncia della Corte costituzionale 204/04, giustifichi questa forma di giurisdizione amministrativa.

9. Le spese di questo giudizio possono essere interamente compensate, ricorrendo giustificati motivi.

PQM

La Corte di cassazione a S.U. dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Spese compensate.

Così deciso in Roma il 12 gennaio 2006.

Depositata in cancelleria oggi 31 GEN 2006

Presidente Carbone – relatore Di Nanni